Auto 984/22
IMPEDIMENTO EN PROCESO DE CONSTITUCIONALIDAD-Causales
IMPEDIMENTO EN PROCESO DE CONSTITUCIONALIDAD-No puede ser utilizado o tramitado como una forma de evadir el cumplimiento de los deberes propios del cargo
IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR AUXILIAR PARA ASUNTOS CONSTITUCIONALES-Rechazar por cuanto no cumple los requisitos de taxatividad y pertinencia
Referencia: expediente D-14.503
Asunto: impedimento presentado por el procurador auxiliar de asuntos constitucionales, para rendir concepto dentro de la acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 1 de la Ley 2094 de 2021, «[p]or medio de la cual se reforma la Ley 1952 de 2019 y se dictan otras disposiciones».
Magistrada sustanciadora:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Bogotá, D. C., trece (13) de julio de dos mil veintidós (2022).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en uso de sus facultades constitucionales y legales, procede a resolver el impedimento presentado por el procurador auxiliar para asuntos constitucionales, Juan Sebastián Vega Rodríguez, quien solicita ser relevado del deber de rendir concepto en el presente juicio de constitucionalidad.
I. ANTECEDENTES
1. Los ciudadanos Jomary Ortegón Osorio, Ángela María Robledo Gómez, Gustavo Gallón Giraldo, Julián González Escallón, David Fernando Cruz Gutiérrez, Reinaldo Villalba Vargas, Juan David Romero Preciado, Alexander López Maya, Néstor Manuel Castro Acevedo y Miguel Ángel Buitrago Martín presentaron acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos 1, 13, 16, 17, 18, 54, 55, 56, 57, 58, 59 y 60 de la Ley 2094 de 2021, «[p]or medio de la cual se reforma la Ley 1952 de 2019 y se dictan otras disposiciones». Lo anterior, por vulnerar los artículos 29, 93, 113, 116, 117, 118, 152, 277.6 y 278.1 de la Constitución y 8 y 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH).
2. Mediante Auto del 7 de diciembre de 2021, el despacho de la magistrada ponente admitió la demanda contra el artículo 1 (incisos dos, tres y siete) de la Ley 2094 de 2021, por la presunta vulneración de los artículos 8 y 23 de la CADH y 29 y 93 de la Constitución. Sin embargo, no admitió a trámite el libelo respecto de los demás cargos propuestos contra el artículo 1 y los artículos 13, 16, 17, 18, 54, 55, 56, 57, 58, 59 y 60 de la misma ley.
3. En la misma oportunidad, ordenó comunicar la iniciación del proceso al presidente de la república, al Congreso de la República y al Ministerio del Interior. Igualmente, ordenó la fijación en lista del proceso e invitó a intervenir en el mismo a diferentes instituciones públicas y privadas[1]. Por último, dispuso correr traslado a la procuradora general de la nación para que rindiera concepto sobre el asunto.
4. El 13 de diciembre de 2021, los demandantes presentaron escrito de corrección de la demanda. Por tanto, al constatar que algunos errores fueron corregidos y que otros persistieron, por medio del Auto del 20 de enero de 2022, el despacho admitió el cargo formulado contra el inciso dos del artículo 1 de la Ley 2094 de 2021, por el supuesto desconocimiento del artículo 116 superior. Así mismo, rechazó los cargos planteados contra los artículos 1, 13, 16, 17, 18, 54, 55, 56, 57, 58, 59 y 60 de la citada ley, por la vulneración de los artículos 113 y 152 superiores. Esta decisión no fue objeto de recurso de súplica.
5. En escrito dirigido a la Corte Constitucional el 3 de febrero de 2022, la procuradora general de la nación, Margarita Cabello Blanco, manifestó su impedimento para rendir concepto en el asunto de la referencia. Sostuvo que se encontraba incursa en la causal consistente en haber intervenido en la expedición de la norma acusada.
6. Por medio del Auto 192 del día 24 del mismo mes, la Sala Plena aceptó el impedimento manifestado y ordenó correr traslado al viceprocurador general de la nación para lo de su competencia.
7. No obstante, el 31 de marzo siguiente, el viceprocurador general de la nación encargado, Silvano Gómez Strauch, también se declaró impedido para rendir concepto con fundamento en la misma causal alegada por la procuradora general.
8. Mediante Auto 593 del 27 de abril de 2022, la Corte aceptó el impedimento planteado por el viceprocurador general de la nación encargado y dispuso remitir el expediente a la procuradora general de la nación para que, en cumplimiento de la función que le atribuye el artículo 7.28 del Decreto Ley 262 de 2000[2], designara al funcionario encargado de rendir concepto.
9. En consecuencia, a través de la Resolución n.° 175 del 31 de mayo de 2022, la procuradora general de la nación designó «al doctor Juan Sebastián Vega Rodríguez, procurador auxiliar para asuntos constitucionales, para que actúe en calidad del Ministerio Público en el proceso de constitucionalidad D-14.503»[3].
10. Sin embargo, el 5 de julio de 2022, el procurador auxiliar para asuntos constitucionales también manifestó su impedimento para rendir concepto por las siguientes tres razones:
10.1. «En el proceso de la referencia se cuestiona la constitucionalidad de la Ley 2094 de 2021, la cual tuvo origen en una iniciativa legislativa presentada e impulsada por la procuradora general de la nación con el propósito de enfrentar las consecuencias que se derivaron del fallo Petro Urrego vs. Colombia frente al ejercicio de la función disciplinaria de la entidad[4]. En este sentido, se trata de un proyecto de especial importancia para la actual administración»[5].
10.2. «En el desempeño ordinario de las funciones de los cargos de dirección, confianza y manejo de la entidad, como sucede con el procurador auxiliar para asuntos constitucionales[6], es frecuente ejecutar actividades dirigidas a apoyar los diferentes proyectos impulsados por la Procuraduría General de la Nación[7], lo cual puede ser entendido como una afectación de la objetividad y neutralidad que se espera del representante del Ministerio Público»[8].
10.3. «[E]n cumplimiento del Auto del 7 de diciembre de 2020, la Corte invitó a mi progenitor para que interviniera en el proceso de la referencia en su calidad de decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia»[9].
II. CONSIDERACIONES
11. De acuerdo con la jurisprudencia reiterada en la materia y lo dispuesto en el artículo 98 del Reglamento Interno de esta Corporación, la Corte Constitucional es competente para resolver los impedimentos presentados por los magistrados, los conjueces, el procurador y el viceprocurador general de la nación[10], para rendir concepto en los procesos de constitucionalidad[11].
12. Así mismo, por los motivos que pasan a exponerse, la Sala Plena es competente para decidir el impedimento presentado por el funcionario público designado por el procurador general de la nación para rendir concepto, en los eventos en que el impedimento manifestado por el viceprocurador general con el mismo propósito haya sido previamente aceptado por esta Corporación.
12.1. Las razones normativas acogidas por la Corte para admitir su competencia, frente a los impedimentos planteados por el procurador y el viceprocurador general de la nación, son extrapolables a los impedimentos manifestados por el funcionario público designado por el procurador.
En efecto, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional[12], la competencia de la Sala Plena para conocer y decidir los impedimentos planteados por el procurador y el viceprocurador general de la nación se funda en lo dispuesto en el artículo 98 del Acuerdo 02 de 2015 (Reglamento Interno de la Corte Constitucional). Esta norma establece que «[t]odos los asuntos de constitucionalidad de que conoce la Corte Constitucional se someterán, en lo que hace a impedimentos y recusaciones, a las causales y al trámite consagrados en el Capítulo V del Decreto 2067 de 1991, en lo pertinente» [negrilla fuera del texto original].
Ante la inexistencia de una disposición en el ordenamiento jurídico a la cual remitirse para resolver los impedimentos planteados por el procurador y el viceprocurador general de la nación, la Sala Plena ha considerado que lo procedente es aplicar la norma transcrita. Esta disposición remite a los artículos 25 a 31 del Decreto 2067 de 1991, que regulan el procedimiento y las causales de recusación e impedimento en los procesos de constitucionalidad. La Corte ha entendido que tal regulación es «específica, autónoma e integral»[13] y, por tanto, excluye la posibilidad de recurrir a regímenes normativos distintos para decidir los impedimentos formulados por esos servidores.
Al respecto, la Sala constata que el ordenamiento jurídico tampoco contiene una norma aplicable para resolver los impedimentos manifestados por el funcionario designado por el procurador general de la nación, para rendir concepto en los procesos de constitucionalidad. Por esto, es claro que, con la finalidad de resolver los impedimentos presentados por dicho funcionario, también resulta acertado y necesario aplicar el artículo 98 del Acuerdo 02 de 2015. Según se indicó, esta disposición remite a los artículos 25 a 31 del Decreto 2067 de 1991, los cuales, se reitera, descartan la aplicación de normas diferentes.
12.2. A lo anterior se suma el hecho de que, como es lógico, el funcionario designado por el procurador general de la nación rinde concepto en virtud de las competencias atribuidas al procurador general de la nación por los artículos 278.5 de la Constitución[14] y 7 del Decreto 2067 de 1991[15]. Como ya se señaló, la Corte es competente para resolver los impedimentos presentados por el procurador y el viceprocurador general de la nación. En este sentido, no resultaría razonable considerar que no tiene igual competencia para decidir el impedimento formulado por el funcionario designado por el procurador, cuando aquel fue llamado a cumplir el mismo deber constitucional del cual el procurador y el viceprocurador fueron excusados, en su oportunidad, por la Sala Plena[16].
13. De otro lado, como es natural, al igual que ocurre con el procurador y el viceprocurador general de la nación, el funcionario designado por aquel también está llamado a actuar con la independencia e imparcialidad que demandan los procesos de control de constitucionalidad. De la misma forma en que se exige al procurador, la intervención del funcionario designado debe tener como fin «representar los intereses de la sociedad en el control judicial de defensa de la Constitución»[17]. Por ello, de él también se espera que el concepto respectivo «únicamente persiga el cumplimiento de los fines que el texto constitucional confía al Ministerio Público»[18] y esté orientado en defensa «del orden jurídico, del patrimonio público, o de los derechos y garantías fundamentales»[19].
14. En consecuencia, de acuerdo con las circunstancias propias del caso, y solo en el evento en que se configure una de las causales de impedimento previstas en la ley, la Sala Plena podrá relevar al funcionario designado por el procurador general del deber de rendir concepto en el proceso de constitucionalidad respectivo.
15. Ahora bien, en concordancia con lo previsto en los ya citados artículos 25 y 26 del Decreto 2067 de 1991, la Corte ha reconocido las siguientes causales taxativas de impedimento y recusación: i) haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada; ii) haber intervenido en su expedición; iii) haber sido miembro del Congreso durante la tramitación del proyecto; iv) tener interés en la decisión y v) tener vínculo por matrimonio o por unión permanente, o de parentesco en cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, con el demandante.
16. La Sala Plena ha precisado que, salvo la causal de «tener interés en la decisión», todas las causales de impedimento y recusación descritas son objetivas[20]. Esta Corporación ha sostenido que esa distinción es importante, pues mientras en la primera el examen tiene como punto de partida un juicio de valor, en las segundas, lo que corresponde verificar es la ocurrencia de un hecho concreto y objetivo[21].
El impedimento presentado por el procurador auxiliar para asuntos constitucionales debe ser rechazado
17. En el asunto bajo examen, el procurador auxiliar para asuntos constitucionales, Juan Sebastián Vega Rodríguez, manifestó encontrase impedido para rendir concepto por tres circunstancias: i) la norma demandada «tuvo origen en una iniciativa legislativa presentada e impulsada por la procuradora general de la nación»[22]; ii) en el ejercicio de las funciones a su cargo, «es frecuente ejecutar actividades dirigidas a apoyar los diferentes proyectos impulsados por la Procuraduría General de la Nación»[23] y iii) la Facultad de Derecho de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia fue invitada a intervenir en el presente trámite, y su padre es el decano de dicha facultad.
18. Para resolver el impedimento planteado, resulta del caso señalar que, a la luz de la jurisprudencia constitucional, la aceptación de un impedimento depende del cumplimiento de dos deberes por parte de que quien lo manifiesta: i) «invocar una causal previamente establecida en la ley (taxatividad)»[24] y ii) «señalar los argumentos que explicitan el vínculo entre los hechos invocados y la causal de impedimento que se invoca (pertinencia)» [25]. En relación con el primero, la Sala ha sostenido que el carácter taxativo de las causales de impedimento impide manifestar hechos o circunstancias por fuera de aquellas[26]. Por esto, las situaciones en las que se apoyan los impedimentos siempre deben enmarcarse razonablemente en alguna causal[27].
19. Respecto del segundo deber, la Corporación ha afirmado que es necesario que el interesado demuestre la existencia de «una relación inescindible de correspondencia y pertinencia entre los hechos manifestados [ ] y las causales taxativas de impedimento que son invocadas»[28]. Esto significa que el impedimento debe estar construido sobre «una estructura argumentativa de correspondencia entre el hecho invocado y el supuesto fáctico descrito en la norma que regula la causal de impedimento»[29].
20. Ambas exigencias taxatividad y pertinencia buscan garantizar tres presupuestos que gobiernan esta materia. El primero corresponde, como ya se dijo, a la naturaleza taxativa de los impedimentos. El segundo, tiene que ver con el hecho de que los impedimentos son de interpretación restrictiva, lo que proscribe su aplicación por analogía[30]. Y, el tercero, está relacionado con la procedencia excepcional de los impedimentos. Esta última característica está orientada a resaltar que los impedimentos constituyen «una facultad excepcional [ ] para declinar [la] competencia en un asunto específico, separándose de su conocimiento, cuando [se] considere que existen motivos fundados para que [la] imparcialidad se encuentre seriamente comprometida»[31]. Es decir, los impedimentos no pueden ser utilizados o tramitados como una forma de evadir el cumplimiento de los deberes propios del cargo, por lo que solo pueden ser invocados y aceptados cuando se cumplan las exigencias previstas para el efecto[32].
21. En concordancia con la jurisprudencia[33], los deberes de taxatividad y pertinencia impiden que la Corte pueda i) analizar los hechos invocados a partir de causales que no fueron manifestadas o ii) subsumir los argumentos en alguna de las causales previstas en el ordenamiento, cuando el interesado omitió alegar una causal de impedimento concreta.
22. De conformidad con lo anterior, la Sala Plena concluye que el impedimento formulado por el procurador auxiliar para asuntos constitucionales debe ser rechazado, pues no cumple los requisitos de taxatividad y pertinencia. El escrito de impedimento no cumple con la exigencia de taxatividad porque en él no se alega la configuración de alguna de las causales previstas en los artículos 25 y 26 del Decreto 2067 de 1991. Igualmente, no satisface la condición de pertinencia, pues no desarrolla los argumentos por los que las situaciones narradas se ajustan a alguno de los supuestos fácticos previstos en los artículos mencionados.
23. En relación con el requisito de pertinencia, es claro que el procurador auxiliar para asuntos constitucionales no especificó ni demostró alguna circunstancia en particular, que permita considerar que su imparcialidad e independencia se encuentran comprometidas, al punto de que deba ser relevado del cumplimiento del deber constitucional de rendir concepto en el proceso de la referencia.
En efecto, las dos primeras circunstancias alegadas son de tal amplitud y vaguedad que, si se llegaran a aceptar, no quedaría otra opción que admitir que todos los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación están impedidos para rendir concepto en este caso. Es evidente que esta conclusión es irrazonable porque desconoce los deberes constitucionales de la entidad[34]. En relación con la tercera circunstancia, ciertamente, la Sala no entiende cómo la invitación a intervenir en el proceso a una facultad de derecho que dirige el padre del procurador auxiliar para asuntos constitucionales pone en riesgo la transparencia y autonomía de este para rendir concepto[35].
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional
RESUELVE:
Primero.- RECHAZAR, con base en las razones expresadas en esta providencia, el impedimento manifestado por el procurador auxiliar para asuntos constitucionales, Juan Sebastián Vega Rodríguez, para emitir concepto dentro del expediente D-14.503.
Segundo.- ORDENAR a la Secretaría General de la Corte Constitucional que levante la suspensión de términos para que el procurador auxiliar para asuntos constitucionales, Juan Sebastián Vega Rodríguez, rinda el concepto correspondiente.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
Ausente con excusa
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Se invitó a intervenir en el proceso al Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP), al Instituto Colombiano de Jurisprudencia, a la Academia Colombiana de Derecho Internacional (Accoldi), al Centro de Estudio de Derecho Justicia y Sociedad (Dejusticia) y a las facultades de derecho de las universidades Externado de Colombia, Rosario, de Los Andes, de Cartagena, Pedagógica y Tecnológica de Colombia y de Nariño.
[2] Numeral 28 del artículo 7 del Decreto Ley 262 de 2000: «Funciones. El procurador general de la nación cumple las siguientes funciones: [ ] 28. Designar el funcionario que conocerá de los asuntos en los cuales el viceprocurador general le sea aceptado impedimento o resultare procedente una recusación».
[3] Artículo 1 de la Resolución n.° 175 del 31 de mayo de 2022, expedida por la procuradora general de la nación.
[4] Cfr. Gacetas del Congreso 182, 234 y 533 de 2021.
[5] Pág. 2 del escrito de impedimento.
[6] Por ejemplo, el procurador auxiliar para asuntos constitucionales proyecta diferentes documentos en los que se plasman las posiciones de la Procuraduría General de la Nación (v. gr. conceptos, intervenciones, actos administrativos, ponencias, etc.), así como asiste a eventos de trabajo y académicos en los cuales se discuten los proyectos de la entidad.
[7] Cfr. Decreto Ley 262 de 2000 y Resolución 253 de 2012, «[p]or la cual se adopta el Manual Específico de Funciones por Competencias Laborales y Requisitos de los empleos de la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público».
[8] Pág. 2 del escrito de impedimento.
[9] Pág. 3 del escrito de impedimento.
[10] Con todo, debe tenerse en cuenta que en el Auto 101A de 2021, la Sala Plena sostuvo: «[las] causales de impedimento y recusación previstas para los magistrados de la Corte Constitucional no pueden aplicarse en la misma extensión ni con el mismo rigor al procurador general de la nación, porque: (i) la función del procurador es la de rendir concepto en relación con la constitucionalidad de las disposiciones sometidas a control de la Corte, y no la de intervenir en la decisión sobre su constitucionalidad, función que compete exclusivamente a la Corte; (ii) el concepto rendido por el procurador no es vinculante para la Corte a la hora de decidir sobre la constitucionalidad de las disposiciones, no obstante el importante rol que le atribuye la Constitución en el trámite de los procesos de control de constitucionalidad, conforme al diseño participativo y deliberativo de tales procesos; y (iii) no se trata de una regulación expresa acerca del régimen de impedimentos y recusaciones aplicable al ejercicio de su función de conceptuar en los procesos de control de constitucionalidad».
[11] Autos 472 y 418 de 2018, 516 de 2015, 283 y 117 de 2012, 042 de 2009, 362 y 160 de 2008, 204 de 2007, 158 de 2004 y 053 de 2003, entre otros.
[12] Autos 049 de 2021; 015 de 2020; 065 de 2019; 472, 369 y 418 de 2018; 516 de 2015; 283 y 117 de 2012; 042 de 2009; 362 y 160 de 2008; 302, 301, 299, 214, 204 y 198A de 2007 de 2007; 120 de 2006; 142, 011 y 007 de 2005; y 158 de 2004 y 053 de 2003.
[13] Auto 418 de 2017.
[14] Artículo 278.5 de la Constitución: «El Procurador General de la Nación ejercerá directamente las siguientes funciones: || [ ] 5. Rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad».
[15] Inciso primero del artículo 7 del Decreto 2067 de 1991: «Admitida la demanda, o vencido el término probatorio cuando éste fuere procedente, se ordenará correr traslado por treinta días al Procurador General de la Nación, para que rinda concepto. Dicho término comenzará a contarse al día siguiente de entrega la copia del expediente en el despacho del Procurador».
[16] La Corte ha admitido la validez del concepto rendido por el funcionario designado por el procurador general de la nación y, puntualmente, por el procurador auxiliar para asuntos constitucionales. A esta conclusión se llega luego de leer el apartado pertinente de las Sentencias C-480 y C-544 de 2005, C-177 y C-537 de 2006, C-961 y C-504 de 2007, C-1193 y C-738 de 2008, y C-029, C-070 y C-350 de 2009, entre muchas otras.
[17] Auto 723 de 2018.
[18] Auto 699 de 2021.
[19] Artículo 277.7 de la Constitución.
[20] Auto 049 de 2021.
[21] Autos 418 de 2017, 013 de 2010 y 154 de 2006.
[22] Pág. 2 del escrito de impedimento.
[23] Ibidem.
[24] Auto 086A de 2018.
[25] Ibidem.
[26] Así, por ejemplo, en el Auto 346A de 2016, la Sala Plena negó el impedimento manifestado por uno de sus miembros, al concluir que «[l]as causales de impedimento están taxativamente establecidas en la ley y que no es de recibo que la amistad profesional se convierta en una nueva causal no establecida en la ley». En el mismo sentido, se puede consultar el Auto 345A de 2016.
[27] En el Auto 208 de 2012, la Corte precisó: «no es procedente la solicitud de impedimento presentada por el actor frente a todos los Magistrados de la Corte Constitucional elegidos por el actual Senado de la República, para pronunciarse sobre las leyes y actos legislativos por él tramitados y aprobados, en cuanto no corresponde a ninguna de las causales de impedimento consagradas en el marco legal de los procesos de constitucionalidad. Las causales de impedimento son taxativas y, para que sean procedentes, deben estar establecidas en la Constitución o en la Ley».
[28] Auto 022 de 2017. Al respecto, también se pueden consultar los Autos 047 y 188A de 2005.
[29] Auto 022 de 2017.
[30] Sentencias C-881 de 2011 y C-496 de 2016.
[31] Auto 093 de 2012, que reiteró los autos 039 y 350 de 2010.
[32] Auto 345A de 2016.
[33] Auto 086A de 2018. En esa oportunidad, la Corte concluyó: «Tras examinar el escrito presentado [ ], la Sala Plena considera que el mismo no satisface los requisitos de taxatividad y pertinencia exigidos por la jurisprudencia de la Corte Constitucional para hacer lugar a las manifestaciones de impedimento [ ]. || El documento no cumple con la exigencia de taxatividad, pues no invoca la configuración de ninguna de las causales de impedimento establecidas por los artículos 25 y 26 del Decreto 2067 de 1991. Adicionalmente se tiene que tampoco se cumple con el requisito sustantivo de pertinencia, pues además de no señalar ninguna de las causales, el documento no explica los motivos, razones o argumentos por los cuales las actuaciones [ ] deberían adecuarse en alguna de las hipótesis contenidas en los referidos artículos 25 y 26 del Decreto 2067 de 1991».
[34] Artículos 277.7, 278.5 de la Constitución y 7 del Decreto 2067 de 1991.
[35] Al respecto, no sobra destacar que, al tenor de lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991, las personas e instituciones invitadas a intervenir en el proceso de constitucionalidad deben, al momento de presentar su concepto, manifestar que se encuentran inmersas en un conflicto de intereses.